Эксперты Оксфордского института энергетических исследований опубликовали анализ российско-украинского газового соглашения, заключенного в апреле 2010 года.

Этот материал публикует украинская газета "2000".

"...Соглашение, подписанное 21 апреля 2010 г. российским президентом Дмитрием Медведевым и его недавно избранным украинским коллегой Виктором Януковичем, предусматривает 30%-ную скидку от стоимости импортного российского газа для Украины в обмен на продление срока аренды военно-морской базы Черноморского флота РФ в Севастополе на 25 лет. В данной статье рассматривается значение этого соглашения с Россией: а) для Украины как для страны-транзитера газа и для европейских государств, зависящих от поставок российского газа, транспортируемого территорией Украины; б) для украинского газового рынка.

Политическая и экономическая подоплека

В правительстве Украины ощущается мощное доминирование Партии регионов, определяемое влиянием тех деловых групп, на поддержку которых рассчитывает партия. За энергетический сектор в правительстве отвечают Андрей Клюев, первый вице-премьер министр и мощный промышленник с интересами в энергетической, банковской и других сферах, а также Юрий Бойко, в очередной раз назначенный на пост министра топлива и энергетики. На этом посту в 2006 - 2007 гг. он тесно сотрудничал с Дмитрием Фирташем, соучредителем "РосУкрЭнерго".

Последние изменения в правительстве привели к полному пересмотру менеджмента "Нафтогаза Украины". Многие ключевые посты в руководстве газовым бизнесом компании отданы менеджерам, ранее трудившимся с Бойко и Фирташем, в том числе Евгению Бакулину, Владимиру Триколичу, Эдуарду Швидкому, Владимиру Чупруну, Юрию Колбушкину и Евгению Корнейчуку. Бывшие сотрудники Фирташа получили в "Нафтогазе Украины" руководящие должности в двух наиболее прибыльных дочерних структурах: Юрий Борисов - в "Укргаздобування", а Сергей Винокуров - в "Укртрансгазе". Борисов - бывший директор Group DF, холдинговой компании Фирташа, вместе с Винокуровым он раньше трудился в компании Фирташа - OST Chem Holding.

Решительность настроя нового правительства по налаживанию отношений с Россией не вызывает сомнений, хотя не стоит игнорировать и тот факт, что правительство будет стремиться к укреплению и наращиванию важных экономических связей Украины с Европой. Наиболее вероятное отношение правительства к экономическим реформам в целом и реформам в газовом секторе в частности определить сложнее. Во время двух каденций на посту премьер-министра Янукович проводил прагматичную экономическую политику. Он выступал в поддержку диверсификации торговли с Европой и проводил реформы, облегчившие Украине процесс вступления в ВТО в 2008 г. В то же время он находился под мощным давлением со стороны бизнес-групп, представленных в Партии регионов. Но сегодня Украиной столкнулась с несколько иными экономическими проблемами. Экономика выходит из состояния глубокой рецессии, а правительство все сильнее зависит от финансов, выделяемых МВФ. Фонд требует наведения порядка в бюджетной дисциплине, а ключевым моментом считает реформу энергетического сектора.

Пока неясно, как на это требование намерено отреагировать правительство. С одной стороны, реформы энергетического сектора включены в программные документы правительства, а премьер Азаров и другие министры уже обозначили готовность к проведению реформ в энергетики, в том числе и в сфере пересмотра тарифов на газ и тепло, на чем решительно настаивают в МВФ. С другой - парламент еще не принял закон о реформе газового рынка, а Азаров заявил о том, что в этом году тарифы останутся неизменными (на момент выхода статьи закон о реформе газового рынка принят и тарифы повышены - ред.).

Изменение в отношениях Украины и России

Все говорит о том, что Янукович и его коллеги намерены вести прагматичную внешнеэкономическую политику с целью извлечения одновременной выгоды из улучшения отношений с Россией и продолжения развития отношений Украины с Европой. Перемены в российско-украинских отношениях в газовой сфере следует рассматривать именно в этом контексте.

Сразу после завершения президентских выборов обе стороны действовали осторожно. Существенный прогресс был достигнут только по прошествии двух месяцев - 21 апреля на встрече Януковича и Медведева в Харькове. В то же время были начаты продолжающиеся и сегодня переговоры о расширенной программе экономического сотрудничества. В энергетической сфере речь может идти о долговременном сотрудничестве в области ядерной энергетики, в частности об инвестиции россиянами 5 - 6 млрд. долл. в достройку Хмельницкой АЭС, о создании совместных предприятий по разработке украинского урана, начиная с Новоконстантиновского месторождения, а также о совместных проектах в энергетическом секторе, в частности, о строительстве новых мощностей по производству электроэнергии и совместном ее экспорте.

В числе других вопросов - организация совместных предприятий в авиационной отрасли и управление Кременчугским нефтеперерабатывающим заводом, ставшим предметом затяжных корпоративных споров между российской "Татнефтью" и украинской группой "Приват".

Следует отметить, что по большинству данных вопросов пока не было подписано никаких окончательных соглашений. Во время встречи 17 мая в Киеве президенты Медведев и Янукович подписали соглашения, относящиеся к сфере политики, а обсуждение экономических проектов свелось лишь к общим рассуждениям. Это говорит о том, что пока внимание общественности приковано к политическим взаимоотношениям и контрасту с ситуацией при президенте Ющенко, обе стороны продолжают вести прагматичные торги с учетом собственных интересов.

Оплаты газовых счетов Украиной как экономическая проблема

Начиная с 2004 г. "Газпром" проводит согласованные мероприятия по повышению отпускной стоимости газа для стран СНГ (главным образом для Украины, Белоруссии и Молдавии), совмещая этот процесс с повышением цен на внутреннем российском рынке. Основой для такого подхода стал неуклонный рост цен на нефть, а соответственно и на газ для Европы, с 2003-го по 2008 г. Именно этот рост цен и стал самой главной причиной серии "газовых войн" между Россией (с одной стороны) и Украиной (наиболее ярко в 2006-м и 2009 г.) и Белоруссии (наиболее серьезно в 2004-м и 2007 г.).

Финансовый кризис 2008 г. положил конец российскому буму процветания, а заодно нанес тяжелый удар и по Украине, испытывающей сильнейшую экономическую зависимость от экспорта металла. Обе страны быстро погрузились в экономическую депрессию. Тем не менее с фискальной и финансовой стороны Россия оказалась в бесконечно более выгодном положении. Украинская банковская система стояла на грани коллапса, а для поддержки государственного бюджета потребовалось выделение одной из самых серьезных программ кредитования со стороны МВФ. Перспектива дальнейших экономических трудностей на фоне плохих политических отношений между Москвой и Киевом стала толчком к наиболее напряженной из всей серии "газовых войн", грянувшей в январе 2009 г. Итогом стало заключение соглашения о поставке Украине газа по европейской цене, но с 20%-ной скидкой на 2009 го. для того чтобы легче перенести удар кризиса.

Соглашение также предусматривало привязку украинских тарифов за транспортировку российского газа в Европу к тарифам европейского рынка. Резкое повышение цены импортного газа для Украины в 2009 г. совпало со спадом и коллапсом украинского промышленного производства. Как следствие - в 2009 г. потребление газа на Украине резко упало, но главным образом среди промышленных предприятий, плативших более высокую стоимость, чем рядовые потребители и предприятия коммунальной сферы. В итоге можно понять, что сочетание мероприятий России по борьбе со скидками на протяжении 5 лет, а также последствия экономического кризиса действовали против интересов Украины. Счета за импортный газ для Украины постоянно росли, а "просветы" объясняются только резким падением объемов импорта, обусловленным кризисом.

Для "Нафтогаза Украины" последствием газовой войны 2009 г. и экономического кризиса стало крушение схемы перекрестного субсидирования, действовавшей на украинском газовом рынке. "Нафтогаз" использовал доходы от поставок газа промышленным предприятиям и государственные субсидии для покрытия убытков, вызванных эффектом неплатежей (главным образом со стороны региональных теплогенерирующих компаний) и тем фактом, что стоимость газа для коммунальной сферы и рядовых потребителей была существенно ниже планки рентабельности. В прежние более благоприятные годы правительствам страны удавалось использовать в "Нафтогазе" эту нежизнеспособную модель бизнеса. Правительство выдавало "Нафтогазу" огромные субсидии. Так, судя по финансовой отчетности "Нафтогаза", в 2007 г. компания получила из бюджета 1,295 млрд. грн. (253 млн. долл.) бюджетных субсидий и 7,384 млрд. грн. (1,393 млрд. долл.) в 2008 г.

В 2009 г. объемы государственной поддержки "Нафтогаза" возросли до беспрецедентных масштабов. По оценкам МВФ, общий дефицит бюджета "Нафтогаза" в 2009 г. достиг 2,5% ВВП (немногим менее 3 млрд. долл.). Правительство потратило на рекапитализацию "Нафтогаза" 24,4 млрд. грн. (около 3 млрд. долл.) помимо выделения 4,13 млрд. грн. (512 млн. долл.) тарифных субсидий. Украина для оплаты этих расходов воспользовалась своими валютными резервами, большая часть которых была накоплена НБУ. МВФ, скрупулезно контролировавший состояние украинских финансов в соответствии с условиями программы кредитования, дал отдельное добро на такую практику. Даже в декабре 2009 г., когда МВФ уже приостановил кредитную программу в ожидании результатов выборов, фонд заявил, что разрешил Украине превысить фискальные лимиты, оговоренные в соглашении о кредитовании (т.е. уменьшить потолок объема валютных резервов), только для того, чтобы Украина могла в срок расплатиться по газовым счетам.

Несмотря на весь драматизм ситуации с платежами за газ, следует подчеркнуть, что они составляют лишь часть фискального кризиса, переживаемого Украиной, наряду с потребностью в средствах для рекапитализации банковской системы, восстановления государственной пенсионной системы и высоким уровнем бюджетных расходов.

Вкратце ситуацию в "Нафтогазе" в начале 2010 г. можно описать следующим образом. Огромный дефицит бюджета стал результатом резкого повышения стоимости импортного газа на фоне одновременного спада промышленного производства, коллапса схемы перекрестного субсидирования, а также кумулятивного эффекта нерешительности по поводу проведения реформ, отпуска газа потребителям по ценам ниже себестоимости и постоянным политически мотивированным сменам руководства компании. С другой стороны, перспектива банкротства "Нафтогаза" не выглядит реальной, поскольку правительство дало четко понять, что намерено предпринять все возможное (вплоть до неоднократного использования валютных резервов) для того, чтобы избежать такого сценария. МВФ со своей стороны оказывает правительству поддержку в этом вопросе, главным образом для того, чтобы избежать фискального коллапса в восточно европейской стране.

В момент написания этой статьи МВФ ведет с новым правительством переговоры о новой программе кредитования на сумму до 19 млрд. долл. на период до конца 2012 г. (переговоры завершились успешно, сумма кредита - $15 млрд на 2,5 года - ред.) Чиновники фонда говорят о приоритетности реформе в энергетическом секторе и пенсионной системе наряду с консолидацией бюджета и антиинфляционной политикой, называя эти вопросы ключевыми аспектами переговоров. Фонд может отложить выделение новых кредитов или уменьшить их объем, чтобы настоять на своем видении этих вопросов, но может и воздержаться от подобных резких действий, учитывая общее беспокойство по поводу финансовой стабильности государств Европы.

Если фонд не прекратит программу кредитования, сценарий неоплаты Украиной газовых счетов выглядит маловероятным. Вряд ли неплатежи могут стать толчком к новой "газовой войне". Более вероятной причиной споров могут оказаться некоторые несовершенные аспекты газового соглашения между Украиной и Россией. С другой стороны, Украина вполне предсказуемо продолжит наращивать государственный долг с целью оплаты этих газовых счетов, одновременно откладывая проведение реформ в энергетическом секторе. Сможет ли Украина оправиться от существующих фискальных проблем (и когда это произойдет)? Ответ на этот вопрос будет зависеть от выбранного страной курса экономического восстановления, ее отношений с МВФ и целого ряда других факторов, а не только от событий в самом газовом секторе экономики.

Существуют три очевидные причины вероятного дальнейшего пересмотра апрельского газового соглашения.
Во-первых, это соглашение носит чисто политический характер (и это наиболее важно): сделав скидку на газ в обмен на продление аренды базы для своего флота, Россия по сути внесла предоплату в счет будущей аренды. Обе стороны вернулись к старой практике смешивания коммерческих газовых вопросов с политическими аспектами.
Во-вторых, несмотря на изъятие ряда самых неблагоприятных для Украины положений из контрактов 2009 г., в них оставленные другие "лакуны" или "мины". В частности, относительно высокая базовая стоимость импортного газа, нецелесообразно высокие годовые контрактные объемы, а также наличие принципа "бери и плати" в контракте на поставку при отсутствии аналогичного принципа "качай или плати" в контракте на транзит.

В-третьих, отсутствие ясности в вопросах юридического оформления доступа и прав пользования хранилищами говорит о вероятности использования непрозрачных методов, которые в прошлом препятствовали нормализации коммерческих отношений двух субъектов и ставили под угрозу бесперебойность поставок".